|
Michał Kubicz, aplikant radcowski, prawnik w departamencie infrastruktury międzynarodowej kancelarii Gide Loyrette Nouel dzieli się uwagami do projektu nowej stawy regulującej kwestie zapobiegania i naprawy szkód w środowisku, opublikowanej w dniu 5 maja 2006 roku przez Ministerstwo Środowiska.
Projektowana regulacja ma na celu implementowanie do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 roku w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu. Nowe przepisy, jeśli wejdą w życie w proponowanym kształcie, w istotny sposób zmienią obowiązujące obecnie zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone w środowisku.
Nie wchodząc w szczegółową analizę projektu, warto w skrócie nadmienić, iż zakłada się w nim ujednolicenie zasad odpowiedzialności z tytułu szkód wyrządzonych w zakresie środowiska wodnego, gatunków chronionych, chronionych siedlisk przyrodniczych oraz w zakresie zanieczyszczenia gruntów. W przypadku szkody wyrządzonej w środowisku w każdym z powyższych wypadków, podmiotem odpowiedzialnym za jej naprawienie byłby podmiot, którego działalność doprowadziła do szkody w środowisku. Warunki naprawienia szkód (działań naprawczych) powinny zostać uzgodnione z wojewodą w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda będzie władny zobowiązać dany podmiot do przeprowadzenia określonych działań zapobiegających powstaniu szkód w środowisku, lub do przeprowadzenia działań naprawczych, jeżeli szkody takie już powstały.
Zakres stosowania projektowanej ustawy
Jak już wspomniano wyżej, w projekcie ustawy zakłada się ujednolicenie zasad odpowiedzialności podmiotów, których działalność doprowadziła do powstania szkody w środowisku wodnym lub szkody dotyczącej gatunków chronionych i chronionych siedlisk przyrodniczych, jak również do zanieczyszczenia gruntu. Projekt reguluje ponadto sytuacje, gdy sama szkoda jeszcze nie miała miejsca, lecz istnieje bezpośrednie zagrożenie jej powstania (dla uproszczenia dalszych wywodów ten aspekt projektu zostanie pominięty w dalszej części niniejszej publikacji).
Istotne jest przy tym, że projektowana ustawa zawiera szereg wyłączeń jej stosowania.
Wyłączenia te dotyczą w szczególności:
- podmiotów wyrządzających szkody : proponowane zasady odpowiedzialności dotyczyć miałyby jedynie podmiotów prowadzących działalność określoną w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. Z Załącznika III do dyrektywy z dnia 21 kwietnia 2004 roku wynika, że będzie to np. działalność objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, działalność związana, choćby pośrednio, z gospodarką wodno-ściekową lub zarządzaniem odpadami itp,
- czasu powstania szkody : ustawa nie objęłaby szkód, jeżeli od powodujących je emisji lub zdarzeń upłynęło więcej niż 30 lat, jak również szkód wykrytych przed dniem 30 kwietnia 2007 roku,
- niektórych rodzajów działalności : wyłączone spod stosowania ustawy byłyby szkody spowodowane działalnością mającą na celu np. obronę narodową, bezpieczeństwo międzynarodowe itp.
Ważne wyłączenie zawarte jest również w samej definicji szkody w środowisku, ta bowiem nie obejmuje szkód wynikających z podporządkowania się decyzjom administracyjnym w zakresie, w jakim regulują one oddziaływanie na środowisko.
Powyższe wyłączenia mają istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia zasad, jakim podlega naprawienie szkody w zakresie nieobjętym ustawą. Zważywszy na szeroki zakres szkód objętych ustawą, skupię się poniżej na jednym z ich rodzajów, to jest na szkodach polegających na zanieczyszczenia gleby lub ziemi.
Projekt ustawy a rekultywacja zanieczyszczonych gruntów
Szczególnie daleko idące konsekwencje mają opisywane zmiany na płaszczyźnie zasad rekultywacji gruntów. Projekt zakłada bowiem rezygnację z odrębnego uregulowania zasad odpowiedzialności z tytułu zanieczyszczenia gleby lub ziemi, zawartego obecnie w Prawie ochrony środowiska. W obecnym stanie prawnym zasadą jest, iż podmiotem obowiązanym do zapewnienia rekultywacji gruntu jest podmiot będący władającym powierzchnią gruntu, którym jest zazwyczaj właściciel nieruchomości lub jej użytkownik wieczysty. Podmiot, który nabył nieruchomości objętą obowiązkiem rekultywacji nie może się więc z reguły zasłaniać faktem, iż zanieczyszczenie spowodowane zostało przez poprzedniego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Obowiązany jest on do przeprowadzenia rekultywacji, a podstaw jego ewentualnych roszczeń względem poprzedniego właściciela (użytkownika wieczystego) można szukać jedynie w prawie cywilnym, np. w umowie sprzedaży nieruchomości.
Takie uregulowanie odpowiedzialności jest obecnie odstępstwem od zasady "zanieczyszczający płaci" obowiązującej w innych przypadkach wyrządzenia szkód w środowisku.
Wykreślenie z Prawa ochrony środowiska powyższych przepisów i poddanie tej materii regulacji nowej ustawy oznaczać będzie, że podmiotem obowiązanym do rekultywacji gruntu będzie zawsze ten, czyja działalność była źródłem zanieczyszczenia. Od odpowiedzialności tej sprawca szkody nie będzie się mógł uwolnić np. sprzedając nieruchomość. Będzie on obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji nawet wówczas, gdy nie będzie miał już tytułu prawnego do nieruchomości, na której występuje zanieczyszczona gleba lub ziemia. Projekt przewiduje, że w sytuacji takiej obecny właściciel nieruchomości obowiązany będzie umożliwić przeprowadzenie rekultywacji, oraz że przysługuje mu stosowne odszkodowanie za szkody doznane w związku z udostępnieniem nieruchomości do celów rekultywacyjnych. Jak więc widać, nowa regulacja oznaczać będzie całkowity odwrót od rozwiązań przyjętych w tym zakresie od 2001 roku, a zarazem urzeczywistnienie zasady "zanieczyszczający płaci".
| Na szczególną uwagę zasługuje jednak fakt, iż projekt zakłada niemal całkowite uchylenie przepisów Prawa ochrony środowiska regulujących zasady rekultywacji gruntów. Powoduje to zatem, że przyjęte w projekcie przepisy nie staną się przepisami szczególnymi względem Prawa ochrony środowiska (co miałoby miejsce, gdyby przepisy Prawa ochrony środowiska o rekultywacji pozostały niezmienione), a uzyskają status podstawowych przepisów regulujących tę materię. Może to powodować znaczne trudności dotyczące interpretacji przepisów. Trudności te wynikają w dużej mierze z szerokich wyłączeń stosowania projektowanej ustawy, które zmuszają do postawienia pytania, jakie przepisy będą regulować rekultywację gruntów w stanach faktycznych objętych powyższymi wyłączeniami.
Trudności te autor projektu sam starał się rozwiązać w przypadku np. zanieczyszczeń mających miejsce w przeszłości. Projekt przewiduje bowiem, iż do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wykrytych przed dniem 30 kwietnia 2007 roku stosować się będzie przepisy Prawa ochrony środowiska w dotychczasowym brzmieniu. Rozwiązanie takie stanowi jednak źródło kolejnych wątpliwości i problemów :
- Projektowane rozwiązanie może spowodować, że faktycznie obowiązywać będą dwa reżimy odpowiedzialności z tytułu rekultywacji gruntów – stare (oparte na Prawie ochrony środowiska) dla gruntów, w przypadku których zanieczyszczenie zostało wykryte przed dniem 30 kwietnia 2007 roku, oraz nowe (oparte na projektowanej ustawie) dla wszystkich pozostałych przypadków rekultywacji. Współistnienie obu reżimów będzie miało miejsce do czasu rekultywacji wszystkich nieruchomości, w przypadku których wykrycie zanieczyszczenia gleby lub ziemi miało miejsce przed dniem 30 kwietnia 2007 roku.
- Nowy projekt może istotnie skomplikować obrót nieruchomościami. Podmiot nabywający nieruchomość gruntową stanie nie tylko przed koniecznością zweryfikowania jakości gleby lub ziemi na nieruchomości (jak to ma miejsce obecnie), ale także przed koniecznością ustalenia, kiedy miało miejsce zanieczyszczenie oraz kiedy zostało ono wykryte – data wykrycia będzie decydować bowiem o reżimie prawnym odpowiedzialności z tytułu rekultywacji, a więc faktycznie o podmiocie obowiązanym do rekultywacji.
- Pojęcie "wykrycia" zanieczyszczenia jest niezwykle nieostre i może stanowić pole rozbieżnych interpretacji a nawet nadużyć. Można sobie wyobrazić szereg stanów faktycznych, w których dochodzi do nabycia nieruchomości wymagającej rekultywacji i w których wiedza o rzeczywistej dacie "wykrycia" zanieczyszczenia dochodzi do nabywcy już po przejściu tytułu prawnego do nieruchomości, zmieniając radykalnie zakres obowiązków obu stron umowy sprzedaży nieruchomości.
- Data wykrycia zanieczyszczenia jako kryterium stosowania dotychczasowego lub nowego reżimu odpowiedzialności za zanieczyszczenie gruntu, nie jest całkowicie zgodna z dyrektywą z dnia 21 kwietnia 2004 roku, ta ostatnia posługuje się bowiem kryterium daty wyrządzenia szkody (w tym wypadku – daty zanieczyszczenia). Oznacza to, że – w zakresie zanieczyszczeń historycznych – stosowanie projektowanej ustawy jest dalej idące niż wymaga tego sama dyrektywa.
Pomijając powyższe, wciąż nie wiadomo, jakie zasady rekultywacji zanieczyszczonych gruntów miałyby się stosować w innych przypadkach objętych wyłączeniami projektu ustawy. Funkcji przepisów ogólnych w tym zakresie (obecnie pełnionych przez Prawo ochrony środowiska) nie może przejąć ustawa z dnia 3 lutego 195 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 121 z 2004 roku 1266 z późniejszymi zmianami), ona również nie reguluje bowiem wszystkich przypadków rekultywacji zanieczyszczonych gruntów.
Nie jest również do końca jasne wykluczenie z zawartej w projekcie definicji szkody szkód w postaci niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu.
Wnioski
W pewnym zakresie przygotowany przez Ministerstwo Środowiska projekt reguluje materię objętą już przepisami Prawa ochrony środowiska.
Konieczność wprowadzenia nowego aktu prawnego regulującego zasady odpowiedzialności za szkody w środowisku nie podlega dyskusji. Wynika to nie tylko z tego, że uchwalenia takiej regulacji wymaga od nas członkostwo w Unii Europejskiej, ale również z tego, że w obecnym stanie prawnym zagadnienia związane z tą odpowiedzialnością uregulowane są w sposób fragmentaryczny i niespójny. Nie ma również co dyskutować nad przyjętymi w projekcie nowymi, podstawowymi zasadami odpowiedzialności – te bowiem określone są w powołanej wyżej dyrektywie z dnia 21 kwietnia 2004 roku. Warto natomiast uświadomić przedsiębiorcom, co oznacza dla nich wejście w życie projektowanych przepisów oraz nad niektórymi szczegółami proponowanych rozwiązań.
Projekt jest wciąż w fazie dyskusji i konsultacji społeczny, więc wiele przewidzianych w nim rozwiązań (zwłaszcza dotyczących jego korelacji z innymi przepisami regulującymi szeroko rozumianą ochronę środowiska) może być jeszcze zmienionych.
 Michał Kubicz, aplikant radcowski, prawnik w departamencie infrastruktury międzynarodowej kancelarii Gide Loyrette Nouel | |
